Le regard de notre société sur les personnes à la rue change. Jusqu'en 1994, elles étaient délinquantes selon la loi, susceptibles d'être ramassées de force et emmenées à Nanterre, dans un ancien « dépôt de mendicité », construit au XIXe siècle. L'adoption du nouveau code pénal le 1er mars 1994 met fin aux délits de vagabondage et de mendicité. La notion « d'hébergement d'urgence » renvoie le sans-abri au statut de victime, au cœur d'une urgence sociale à laquelle notre société se doit de répondre. « L'urgence sociale, par analogie à l'urgence sanitaire, concerne des personnes qui sont en danger à quelques jours, quelques semaines, qui sont en situation d'extrême fragilité », explique Xavier Emmanuelli, le fondateur du Samu social.

Cette vision de l'urgence dicte la création du dispositif public actuel.

Inconditionnel, gratuit et de courte durée

Le ministère délégué à l'Intégration, à l'Égalité des chances et à la Lutte contre l'exclusion estimait les places d'urgence tous publics, en novembre 2004, à 18 800 et 19 000 pour les demandeurs d'asile (1). Quelle est la définition de cet hébergement ? D'un point de vue administratif, il s'agit d'un accueil inconditionnel et gratuit sur une courte période, d'une nuit à quatorze jours. Ces durées peuvent être renouvelées à la demande de la personne, sans restriction lorsqu'il s'agit d'une nuit et avec un délai de carence, parfois de plusieurs mois, pour la plupart des structures après un accueil de sept, quatorze ou quinze jours renouvelés jusqu'à un mois maximum. Ce dispositif habituel est renforcé en hiver. Trois niveaux d'alerte existent : le premier, dit « vigilance et mobilisation hivernale », court du 1er novembre au 31 mars. Pendant l'hiver 2004-2005, 5 380 places supplémentaires ont été proposées. Le deuxième niveau, dit « grand froid », est déclenché par le préfet lorsque les températures sont négatives en journée et en dessous de cinq degrés la nuit. Enfin, le troisième niveau, dit « froid extrême », correspond à des températures en dessous de dix degrés la nuit, pendant plusieurs jours.

Un dispositif qui soulève de multiples questions. S'il n'est pas fondamentalement remis en cause, les responsables associatifs s'interrogent sur sa logique. « Il faut savoir qu'en été, la précarité des personnes à la rue est la même, les besoins sont les mêmes qu'en hiver, mais une grande partie des centres ferment et les lits sont beaucoup moins nombreux », souligne Gaëlle Tellier, chef de service du dispositif d'urgence au Groupe SOS. L'association Emmaüs estime que ce système crée une tension permanente chez les sans domicile fixe reçus, mais aussi les travailleurs sociaux, en raison « du nombre de personnes accueillies en un même lieu et sur une même durée, des conditions d'accueil, du surpeuplement, de la promiscuité, du bruit, de l'anxiété quotidienne – “Où dormir ce soir ?”, “Aurais-je de la place ?” –, de la fatigue due au froid, à la lassitude, aux longues attentes, aux courtes nuits, d'absence d'issue à cette situation » (2). Cette simple mise à l'abri, parfois dans des gymnases équipés de lits superposés, sans autre forme d'accompagnement, prend fin au 31 mars et les personnes retrouvent leur situation d'origine à la rue. Une mise à l'abri nécessaire face au danger de mort par le froid, mais stérile pour des usagers et des travailleurs sociaux soucieux de trouver une réponse à plus long terme. Une quête permanente, été comme hiver.

L'urgence sonne occupée

Le dispositif d'urgence est organisé autour d'un numéro d'appel public, géré à Paris par le Samu social, partout ailleurs par d'autres associations ou les pouvoirs publics. Ce numéro centralise les offres de lits disponibles sur les centres d'hébergement d'urgence (CHU) de son département et les redistribue aux appelants. À Paris, les usagers et les travailleurs sociaux sont unanimes : la saturation du 115 est extrême. Le numéro est composé 12,7 millions de fois annuellement sur toute la France, dont la moitié à Paris (3). Dans la capitale, à l'autre bout du fil, six personnes en journée et trois la nuit répondent aux appels. Leurs moyens sont souvent limités : 100 à 150 places maximum l'été en journée, 60 à 80, la nuit. Les CHU n'offrent parfois qu'une petite partie de leurs places au 115. Ainsi, l'un des plus importants centres de Paris, la Mie de pain, octroie ses places aux personnes qui se présentent devant sa porte. Il affiche rapidement complet et propose rarement des lits libres au 115. Résultat : un taux de satisfaction des demandes d'hébergement abouties au 115 qui ne dépasse pas 44 % pour les personnes isolées dans la capitale (4). La saturation du numéro d'appel s'explique aussi par le mode de fonctionnement du dispositif d'urgence. Organisé autour d'une à sept nuits, les personnes à la rue sont constamment obligées de répéter l'opération et multiplient les appels pour joindre le 115. Dans un communiqué (5), la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (Fnars) dénonce : « Les usagers du dispositif d'urgence sont bien souvent des personnes fragilisées par leur parcours. Or, les conditions d'accueil et d'hébergement leur demandent encore une énergie et une capacité d'organisation prodigieuses ! Il leur faut jongler entre des horaires d'hébergement très contraignants et des obligations liées à leur travail, aux temps de transport, à leurs démarches personnelles avec des interlocuteurs dispersés... » Dans ce contexte, difficile de stabiliser une situation et d'envisager un accompagnement social. La lenteur du travail social s'accommode mal de l'urgence.

Voie sans issue ?

« Le multiplicateur est de quatre, c'est-à-dire qu'il faut seize jours pour se remettre de quatre jours à la rue, seize mois pour quatre mois, seize ans pour quatre ans. » Hélène Thouluc, chargée de communication au sein d'Emmaüs Paris, reconnaît qu'il faut prendre le temps : « Dans la rue, beaucoup ont une culture nomade et pas forcément envie de se poser. Il y a parfois eu une grande rupture dans leur vie et les mettre directement dans un logement ne marcherait pas, contrairement à ce que nous pouvons imaginer. » Il faut être à l'écoute, reconnaître l'instant où la personne désire sortir de l'urgence et lui proposer une solution à plus long terme. Or, la plupart des travailleurs sociaux des centres d'hébergement d'urgence se disent démunis. « C'est frustrant car la prise en charge n'est pas assez longue. C'est horrible parce que nous avons très peu de moyens concrets pour faire avancer la situation et pourtant, nous sommes confrontés à la misère la plus profonde. C'est très violent comme situation », reconnaît Julien Blandin, ancien travailleur social au Samu social. « Si l'urgence ne débouche pas sur la sortie de l'urgence, cela n'a pas de sens », souligne Xavier Emmanuelli.

Or, l'organisation même du dispositif freine bien souvent la mise en place d'un suivi social. Comment organiser une sortie du dispositif si le travailleur social doit engager toute son énergie à la recherche d'une nouvelle solution transitoire pour prendre la suite de l'hébergement temporaire actuel ? Comment assurer une stabilisation si les personnes passent de CHU en CHU sans que les travailleurs sociaux, lorsqu'ils sont sollicités, puissent organiser un suivi ? Pourtant, officieusement, il arrive qu'une sorte de continuité soit possible. À l'hôtel du Marais, centre d'hébergement d'urgence pour couple géré par l'association SOS Habitat et Soins, les travailleurs sociaux retrouvent souvent les mêmes personnes puisque les places pour couples sont rares, un suivi en pointillé s'installe. Un travail social par à-coups d'autant plus complexe que les places dans les dispositifs de post-urgence sont rares. Une urgence chronicisée face à des travailleurs sociaux qui n'ont souvent que l'urgence pour réponse.