De 2000 à 2003, plusieurs groupes de travail mis en place par les pouvoirs publics, s'étaient attelés à dresser un état des lieux du dispositif de la protection de l'enfance (1). Ils faisaient constat du manque de clarté, tant dans les finalités que dans l'organisation du dispositif. À partir de 2003, le débat s'intensifie et se radicalise. Dans son livre sur l'échec de la protection de l'enfance (2), Maurice Berger, pédopsychiatre, mettait en cause son efficacité, notamment en raison de la culture française de maintien du lien enfant/parents à tout prix. Une des caractéristiques majeures du dispositif est, en effet, que le juge des enfants, seul à pouvoir imposer une séparation entre enfant et parents, ne peut le faire que pour une durée maximum de deux ans renouvelable, et dans une perspective de maintien du lien. Fin 2003, les médias se font l'écho des controverses accompagnant les données comparatives internationales, accablantes pour la France, sur les décès d'enfants liés à la maltraitance (3).

Dans son dernier rapport portant sur 2004, Claire Brisset, Défenseure des enfants, constate que les recommandations, relatives à l'organisation de la protection de l'enfance, se succèdent à l'identique année après année, sans traduction concrète. Elle note l'inégalité de la couverture des besoins des enfants et des familles en difficulté. La publication de ce rapport, aux conclusions assez contradictoires avec les analyses de l'Odas (4), entraîne alors de vives réactions des représentants des conseils généraux se sentant injustement critiqués et accusés (5).

L'Odas soulignait en effet au même moment que l'effort humain et financier consenti par les conseils généraux, depuis que l'État leur a transféré cette mission, était conséquent, même si inégal d'un département à l'autre.

Mais ce sont les derniers procès d'Outreau et d'Angers qui furent le point d'orgue de la médiatisation croissante de situations d'enfants maltraités. Ils ont ouvert un véritable débat public sur l'efficacité de notre dispositif, pourtant l'un des plus développés au monde, avec un coût global annuel d'environ 5 milliards d'euros pour des interventions auprès de 263 000 enfants et adolescents.

Les réactions du Parlement

Jean-Pierre Rosenczveig, président du tribunal pour enfants de Bobigny, et Claude Roméo, directeur Enfance-Famille du conseil général de Seine-Saint-Denis, acteurs engagés dans l'évolution de la protection de l'enfance, lancent aujourd'hui au président de la République et au Parlement un appel à un renouveau de la protection de l'enfance. Parallèlement, début 2005, deux initiatives parlementaires se veulent sources d'un véritable changement. Elles reposent sur deux démarches différentes et s'inspirent de modèles européens.

Il s'agit d'une proposition de loi de la députée UMP Henriette Martinez (6), et d'un rapport de la mission d'information sur la famille et les droits des enfants (présidée par Patrick Bloche, député socialiste, et Valérie Pécresse, député UMP).

La proposition de loi de Mme Martinez expose, pour la première fois sur le terrain politique, une remise en cause explicite et fondamentale des finalités du dispositif. Elle s'appuie sur l'argumentaire développé dans le livre de Maurice Berger : mettre au cœur du dispositif le seul intérêt de l'enfant et permettre une rupture du lien entre parents et enfants si besoin. Elle reprend aussi parfois à l'identique l'exemple québécois (7) et propose de déconnecter la loi sur la protection de l'enfance des lois relatives à l'autorité parentale (8). Elle donne préséance à l'intérêt de l'enfant, en privilégiant la recherche d'une sécurité affective, d'une stabilité et d'une continuité dans la vie de l'enfant, pouvant être trouvées dans ou hors de la famille. Elle s'inscrit en rupture avec la législation actuelle qui associe protection de l'enfant, soutien à ses parents et préservation des liens entre les membres de la famille. Cela entraînerait une évolution de la fonction du juge des enfants qui aurait, comme d'autres juges civils européens dans ce domaine, pouvoir de déléguer totalement ou en partie l'autorité parentale à un tiers. À ce jour, ce pouvoir relève d'autres juridictions (juges des affaires familiales, chambre de la famille) et le juge des enfants français ne peut qu'aménager l'exercice de l'autorité parentale, et non la déléguer ou la retirer.

Face à cette proposition « de rupture », les conclusions du rapport Bloche-Pécresse s'inscrivent dans une approche plus large du dispositif et plus consensuelle sur le plan politique et technique. Elles reposent notamment sur certaines des recommandations de deux groupes de travail, ayant réuni en 2005 des techniciens et des experts sous la présidence des sénateurs UMP Nogrix et De Brossia.

Redéfinir les rôles

Ces recommandations s'inspirent des modèles allemand et belge. Elles proposent de clarifier les rôles respectifs des services sociaux des conseils généraux et de la justice des mineurs en introduisant le principe de la subsidiarité entre les deux acteurs. Cela signifie que la justice ne serait saisie que si un enfant est en danger et que les services sociaux ne peuvent intervenir, alors qu'actuellement, il suffit que l'enfant soit évalué comme étant en danger pour qu'elle intervienne. Une partie des magistrats pour enfants craint de devenir des juges non plus de la famille en difficulté, mais du contentieux entre services sociaux et familles. L'autre y voit l'occasion de pouvoir mieux filtrer en amont l'accès au judiciaire, de disposer de plus de temps (9), et de travailler de manière plus approfondie sur les dossiers les plus délicats.

Les députés Bloche et Pécresse souhaitent, comme Mme Martinez, privilégier la notion d'intérêt de l'enfant.

Si cette dernière définit l'intérêt de l'enfant en négatif, via six cas de compromission de l'intérêt de l'enfant (ce que les parents ne doivent pas faire : l'abandon, la négligence, les différents types d'abus, etc.), ses collègues proposent une clarification positive de cette notion en précisant ce que l'on doit attendre des parents pour le bien-être de leur enfant.

Le rapport Bloche-Pécresse veut aussi inscrire dans la loi les limites du maintien de l'enfant dans son milieu naturel et garantir, comme le font les Anglais ou les Canadiens, un principe de stabilité et de continuité de l'accueil de l'enfant séparé de sa famille, dimension actuellement absente en France. Ils préconisent cependant une approche plus progressive de la délégation d'autorité parentale et de l'adoption que leur collègue Martinez. Ils insistent sur le maintien de la fonction de juge des enfants centrée sur l'exercice de l'autorité parentale au bénéfice de l'intérêt de l'enfant et non centrée uniquement sur l'intérêt de l'enfant comme le souhaite leur consœur.

Enfin, le rapport Bloche-Pécresse associe à la clarification des finalités et de la structure du dispositif un ensemble de modifications techniques, souhaitées de manière récurrente depuis le début des années 2000. Elles concernent l'accompagnement des parents et des enfants à la naissance, l'organisation du recueil et du traitement des signalements, la formation des professionnels à l'évaluation de l'état de l'enfant, le partage des informations entre professionnels, et l'évolution de la réglementation définissant les modes d'intervention de manière à permettre de développer les formes de prises en charge intermédiaires entre aide à domicile et placement de l'enfant (10).

Ils proposent également, comme Claire Brisset, de donner un pouvoir accru au Défenseur des enfants pour déclencher des enquêtes sur le fonctionnement du dispositif et en rendre publiques les conclusions.

Riche de ces propositions, la France semble aujourd'hui proche d'engager (en 2006) un vrai débat politique débouchant sur une révision sensible de son dispositif. Elle entre dans une ère où l'on ne se contente plus de pointer les inquiétudes envers les enfants et les faiblesses des familles, mais où l'on se soucie tout autant de la performance sociale et économique que des réponses publiques qui leur sont données.