En créant l'observatoire national de l'enfance en danger, l'Etat, les départements et les collectivités locales, en charge du dispositif social de protection des mineurs, souhaitent que les cinq questions les plus fréquemment posées à propos des mineurs en danger trouvent enfin des éléments de réponses cohérents et actualisés :

– combien d'enfants sont globalement maltraités ou en danger en France, qu'ils soient connus par le biais des services ASE (Aide sociale à l'enfance), de justice, de l'éducation nationale, ou encore du secteur médical ? ;

– quelles sont les caractéristiques de ces enfants et adolescents, de leurs contextes familiaux et sociaux ? Quels sont les facteurs de risques identifiables ? ;

– quels sont les acteurs de la prévention et du traitement de ces situations ? Que font-ils ? Quelle est l'efficacité de leur action ? ;

– qu'advient-il à court, moyen et long terme des enfants, adolescents désignés comme maltraités ou en danger, et de leurs parents, notamment ceux auteurs de mauvais traitements ? ;

– comment se situe la France dans une perspective comparative internationale ?

Avec la publication annuelle des données de ODAS (Observatoire de l'action sociale décentralisée) en octobre et la Journée internationale des droits de l'enfant du 20 novembre, les médias français ont trouvé des points de repère pour prendre annuellement la température d'un problème de société, celui de l'enfance en danger, et plus particulièrement de la maltraitance. Ils réclament aujourd'hui des données quantitatives et désirent pouvoir parler concrètement de la performance du dispositif français de prévention et de traitement.

Cette pression s'associe à celle des gouvernants nationaux et locaux qui souhaitent que la question de l'enfance en danger soit mieux prise en compte au XXIe siècle. Dans une démarche de santé publique, ils aimeraient que soient associés, dans une approche globale, la quantification annuelle des situations nouvellement connues, un véritable suivi des réponses apportées, une évaluation de celles-ci et des recommandations d'évolution des politiques publiques en la matière. La loi du 2 janvier 2002 appelle à la création de référentiels pour les différents secteurs d'activité qu'elle couvre. Et si celui de la protection de l'enfance n'en est pas le plus important, il constitue pour les conseils généraux le premier poste de dépenses avec près de 5 milliards d'euros.

Le rapport publié en juin 2003 par le ministère délégué à la Famille, sous la signature de l'inspecteur général de l'Igas (Inspection générale des Affaires sociales) Pierre Naves (2), synthétise les difficultés actuelles rencontrées pour répondre aux attentes contemporaines sur la protection de l'enfance.

Les données de base du dispositif sont éparpillées et non consolidées ; ainsi l'ODAS compte les signalements faits aux services d'Aide sociale à l'enfance, mais personne ne semble prendre en considération ceux faits directement aux parquets, et rien ne permet d'identifier les doublons. Aucun lien ne peut être établi entre les statistiques du secteur social et celles des services de justice ou encore de police.

A ce déficit de données s'ajoute le très faible nombre d'études et de recherches portant sur les mineurs et leurs milieux de vie, les réponses du dispositif et les devenirs des personnes. Aucun recensement systématique des travaux n'est actuellement opérationnel, malgré les efforts d'organismes comme la Fondation pour l'Enfance et la Fondation de France.

Sans approche globale, il paraît alors impossible de définir un corpus de bonnes pratiques pouvant servir de repère aux praticiens, aux décideurs et aux législateurs.

Un organe plus fédérateur que centralisateur

La mission du nouvel observatoire, actuellement en gestation, s'annonce donc complexe et majeure. La première tâche de l'observatoire, constitué au départ d'un petit groupe d'experts reconnus pour leurs travaux antérieurs sur la question, est de recueillir les informations émanant des collectivités locales et des différents services de l'Etat (Justice, Education nationale, Santé). Il doit aussi étudier les conditions d'une mise en lien cohérente de ces informations, en travaillant au préalable sous forme d'un appui technique et méthodologique aux dispositifs locaux d'observation. Le travail réalisé en Basse-Normandie, impliquant conseils généraux, parquets, juges des enfants, Observatoire régional de Santé et CREAI Basse-Normandie (Centre régional d'étude et d'actions pour l'insertion), est un exemple des dynamiques et des méthodes sur lesquelles l'observatoire s'appuiera. On trouve en Côte-d'Or, dans le Finistère, en Seine-Saint-Denis, ou en Charente-Maritime, des initiatives visant à globaliser les données, à les analyser de manière partagée et à renforcer les pratiques locales.

La démarche entreprise par le département de Seine-Saint-Denis, en lien avec les universités implantées sur son territoire, est la plus ambitieuse jamais lancée en France. En effet, elle vise à évaluer le devenir de personnes prises en charge par l'ASE à partir d'échantillons d'anciens enfants et adolescents sortis de placements familiaux et de maisons d'enfants au cours des trente dernières années. Le professeur Paul Durning (université Paris X, Nanterre, sciences de l'éducation), chargé de l'étude exploratoire de mise en place de l'observatoire national, étudie actuellement, en lien avec l'ODAS, les futures modalités de recueil des signalements enregistrés par les services ASE des conseils généraux. L'ODAS doit, à terme, passer le relais à l'observatoire national. Il est donc indispensable de garantir une continuité des travaux conduits avec les départements depuis 1994, l'expérience montrant que ce réseau de recueil de données est fragile.

Côté justice, un magistrat devrait se joindre à l'équipe constitutive afin de rapidement définir les bases pour un système national de recueil des signalements faits aux parquets. L'une des difficultés à résoudre sera l'écart existant entre les définitions servant de base au recueil des données ASE (base ODAS) et la terminologie juridique qui ignore par exemple la notion de maltraitance. Autre problème : les données venant des services ASE sont issues d'un travail préliminaire d'évaluation, alors que les signalements arrivant aux parquets peuvent être « totalement bruts ». Leur évaluation se situe en aval du signalement et non en amont comme pour les services ASE.

Dans de nombreuses études internationales sur le traitement des signalements d'enfants en danger, on distingue les situations suspectées de celles retenues initialement mais devant être approfondies, et enfin les situations officiellement désignées comme dangereuses. Vraisemblablement, la France devra s'engager dans cette voie pour homogénéiser les chiffres provenant des différents organismes.

Les enjeux du développement des études et des recherches

Autres missions de l'observatoire : stimuler, encourager, guider, organiser la production d'études et de recherches sur les personnes, les pratiques, les résultats. Ces recherches devront couvrir l'ensemble des domaines universitaires (médecine, psychologie, sciences de l'éducation, sociologie, droit, etc.) et des courants méthodologiques, afin de développer la collaboration des universitaires avec les opérateurs et les praticiens. Un des modèles pour l'observatoire pourrait être la démarche canadienne du Centre d'excellence sur la protection de l'enfance qui regroupe, plusieurs fois par an, universitaires, praticiens et opérateurs pour faire le point sur les connaissances, les champs à travailler, et tirer des enseignements servant à l'évolution des politiques publiques.

Pour une meilleure évaluation des politiques publiques

Le ministère délégué à la Famille et le ministère de la Justice ont introduit le projet d'observatoire national en insistant sur leur attente d'une meilleure évaluation des politiques publiques en matière de protection de l'enfance. Cela permettrait de vérifier que les pratiques effectives soient en adéquation avec les objectifs que notre pays s'est globalement donné en matière d'aide aux personnes vulnérables.

Pour Jean-Louis Sanchez, délégué général de l'ODAS, et précurseur en matière d'observation de l'enfance en danger, le nouvel observatoire national devra bâtir des rapports de confiance avec tous les acteurs, préserver une démarche éthique forte, car, dit-il, « l'observation peut être subversive » et l'évaluation ne doit pas épargner les propres services de l'Etat.

Après des décennies d'ethnocentrisme, la France s'ouvre aujourd'hui aux autres dans le domaine de l'action sociale et judiciaire en direction des mineurs. L'observatoire devra également effectuer des comparaisons avec d'autres pays : cela montre que la France « ouvre enfin ses fenêtres » dans un domaine où les préoccupations des nations sont communes, mais les sensibilités et les pratiques encore très diverses. L'exemple récent de la vive réaction des médias au « mauvais classement » de la France en termes d'infanticides (publication du centre Innocenti-Unicef de Florence) montre que les besoins de connaissance des pratiques en vigueur dans les autres pays sont réels. Un observatoire qui devrait donc permettre de répondre aux questions des élus, des médias et du grand public et être en mesure de donner du sens à des chiffres traduisant des réalités parfois bien différentes.